关于建立省直管县体制的研究

2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”2006年的中央“一号文件”，明确提出“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制的改革”；“十一五”规划中，也明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。由此可见，实行省直管县，是今后我国财政体制改革的一项十分重要的内容。为什么要实行省直管县？省直管县管什么？实行省直管县体制，将会引起行政管理体制的怎样变化？迫切需要解决哪些主要问题？对此，不仅社会十分关注，同时也是推行省直管县体制亟待研究和解决的问题。

1994年分税制改革以来，地方财政中县乡财政的赤字问题已经较为突出，据统计，现在全国平均每个县的赤字是一个亿，全国赤字县占全国县域的比重大约在3/4左右，赤字总量占这些地方财政总量的近80%。县乡财政的困难自然阻碍了当地县域经济的发展，此外“三农问题”也同样困扰着地方政府。

本文的意义在于通过从理论上分析省直管县体制以找出其成功的原因及其推行条件；通过将它和现行的市管县体制相比较作出利弊分析；通过实证分析考察省直管县体制受到的评价以及与市管县体制相比的体制绩效优势；在全面分析这一体制的基础上，给省以下财政体制的架构以及省直管县的建立以及配套提出政策建议。即为成功推行省直管县体制，解决县乡财政困难，发展县域经济进行理论探索，提供理论支持。

中国行政区划呈现出“ 中央－省（ 自治区、直辖市）－自治州（ 盟）、市－县（ 旗）、市－乡镇”的多层级状态。调整规模、减少层级、增强活力，是中国地方行政区划体制以及相伴生的政府管理体制进一步改革的长期战略任务和目标。实施省直管县市体制是中国地方行政区划层级体制及政府行政管理体制改革的关键环节，它事关国家的长治久安和地方社会经济的可持续发展，具有长远的战略意义和实践意义。

一、  市管县体制及其存在的弊端

（一）市管县体制历史沿革

回顾行政体制改革背景，当代中国政府体制有八个层次，也就是中央、省区、计划单列市、地市、县市、区、乡镇和村。其中计划单列市为副省级。1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。1959年12月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国己有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的1/8。改革开放以后，市管县体制又逐渐兴起。1982年，全国有58个市领导171个县。同年，中共中央发出了关于改革地区体制试行市领导县体制的通知，年末即在江苏省试点，第二年开始在全国广泛推行。浙江省市管县体制的运作始于1983年。1983年7月27日，国务院批准撤销宁波、嘉兴和绍兴等地区，设立宁波市、嘉兴市和绍兴市，将湖州市升格为地级市，自此，浙江省进行了规模较大的行政区划调整。到2000年，丽水撤地建市，浙江省全部实行了市管县的省域行政管理体制。到2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70%以上。其中，除吉林、湖北、湖南各有一个自治州，山西留有一个地区外，东中部各省普遍实行了市领导县体制。这就是说，我国经济发达或比较发达的地方都是实行市领导县体制，这个体制覆盖了近10亿人口。由此可见，市领导县体制已经成为市地管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广、影响重大的地方行政体制，对经济的发展、社会的稳定具有重大的影响。

（二）市管县体制的历史作用[1]

1、市管县体制解决了地和市两套机构的重复设立

由于我国幅员辽阔，人口众多。全国自从秦代统一中国以来，县作为国家基层政权基本保持相对稳定。新中国成立后，我国的省和县也较为稳定，省、自治区、直辖市一般保持在30个左右，县（市）在2000个左右，为加强对县级管理，一般设有行政公署，它是省级派出机构，设在较为发达的中等城市，代管几个县或县级市。随着中国城市经济社会的快速发展，中等城市初具规模，升一格为地级市，与设在同一城市内的地区，造成机构重叠。在我国当时的省级政区格局下，省如果直管县，其管理幅度过大，管理负担过重，无论是从人员还是物力方面，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的。因此，我国在90年代基本实行撤地并市，实行了市管县（市）体制，并作为我国地级行政休制的主体，这对减少机构重叠飞提高办事效率发挥了积极作用。

2、“市管县”体制对组织区域的生产和流通发挥了积极作用

面对改革开放初期城乡分割，商品供给严重不足的局面，中央提出通过市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心、城市优势，带动整个区域经济发展。在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系主要发生于上下级行政区之间，市领导县休制将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县）统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。

   3、“市管县”体制对于实行城乡优势互补发挥了一定作用

市管县打破了城乡分割、条块割裂的局面，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，缩小城乡在经济上的差距，而且城市先进的思维方式、价值观念、竞争意识、时空概念等也随之向农村传递，初步改变了工业——城市、农业——乡村的城乡分割的传统格局，促进了城乡联合。城市以其经济、科技、教育、人才、信息、设备等方面的优势扶持支援农村，城市工业带动农村农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高。农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场。

    （三）市管县体制存在的弊端[2]

尽管市管县体制有其积极作用，但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，其弊端也是显而易见的：

1、加大了行政成本

市管县之前，我国的行政层级由中央——省（直辖市、自治区）——县（市）——乡（镇）四级组成，地区只是省的派出机构，这也是我国宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县后，地级层次由虚变实，行政层次变由中央——省（直辖市、自治区）——市——县（市）——乡（镇）五级组成，这在秦汉以来是不多见的。历史上多级制（超过三级以上）的年限仅有350年，占郡县制以来所有年限的16.5%。实行市管县体制后，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理（虚管）变为由市全权管理（实管），行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。大量的理论研究成果证实，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被中间层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。

2、加重了县（市）财政供养负担

市管县是计划经济时代的产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县（市）成了地级市的附属行政单位，市依靠行政权力，将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的农村地区。在增加一级行政管理层次、增加县级行政成本的同时，大大增加了县域供养负担。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部7000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿元以上。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展。但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。长期以来，经济基础薄弱，本级财力很小的一些地级市城市，存在着盘剥、依赖县（市）的现象，并在一定程度上存在着截留分配物资、项目、资金等问题，同时税费上要有一定的分成比例，在城乡资源配置上向城市倾斜度过大。这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。按照2004年的统计数据，平均每个地级市带了近6个县市，撇开其管理幅度因素，这些城市是拉不动周边县区的，中西部地区问题更为严重。

3、拉大了城乡差距

市管县主要是为了以城带乡，以城促乡，但在实际工作中，中小城市利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下浸县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。市管县体制往往由原来的市带县、工农互补演变成了重工抑农、厚工薄农。一些地方的“三农”问题迟迟不能解决，不能不说和其有一定关系。有些地级市在工作指导上不是城乡并重，而是厚城薄乡，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，忽略农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，使城乡发展难以兼顾，加剧了城乡“二元结构”的矛盾。市县之间的矛盾突出。

4、导致了城市虚化现象严重

市管县体制虽然推动了大中城市的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是地域型城市大量出现。县乡农民变成了“市民”，但市域的农业人口依旧占绝大多数，二、三产业的比重也低于农业。重庆市在升格为直辖市之前，管辖着I1个市辖区和3个县级市及7个县，面积23114平方公里，人口1530万，其中非农业人口415万，城市化水平为27.1%。升为直辖市后，划入万县、涪陵两个地级市和黔江地区，面积扩大到8.2万平方公里，总人口3002万，但城市化水平不及20%。重庆市虽为直辖市，但仍是一个典型的地域型政区。据2000年第五次人口普查资料显示，我国市镇人口为45594万人，城市化水平（市镇人口占总人口的比重）达36.09%，接近发展中国家38%的平均水平 （1995年数据）。但我国的数字统计中包含了大量的市管县以及其它地域型城市的“市民”。以这种方式统计的数据与实际有很大的误差。市管县式的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市——如江阴、南海、顺德等市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大限制。

5、不符合城乡分治的国际惯例

实行市管县体制表明政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。

但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政发展通行的国际惯例。同时，从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统，一是城市管理系统，二是农村管理系统，两者之间基本上互不相关。这既与城乡的不同特点有关，也与具备城市管理和农村管理两个经验的高素质政府官员的缺乏有关。

进一步讲，城乡合治并不就能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“形合实分”的客观事实。因此，企图通过拉郎配式的市管县体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。

6、混淆了一般城市概念且缺乏宪法依据

市管县行政管理体制混淆了一般城市概念。在我国，既有北京、天津、上海、重庆等央辖市，也有武汉、广州等享受副省级待遇的特大城市；有深圳、宁波、青岛、大连等国家计划单列市，还有一批地级市，同时地级市还管辖一批县级市。在湖北省还有3个享受副地级待遇的直管市，在城市级别上混淆不清；在地域上，市既包括城区，还有一部分郊区和相当一部分农村。

市管县的行政管理体制在我国从上世纪五十年代开始试行，到九十年代全面推开，至目前已有20多年的历程，我国宪法也先后修改几次，但对地方行政区划分并没有改动，仍为省（自治区、直辖市）、县（市）、乡（镇）三级。由此可见，市管县的管理体制是缺乏宪法依据的。

(四)市管县体制及其弊端在浙江的验证

 从浙江推行市管县体制的实践来看，由于浙江市场化改革走在全国前列，市场化程度比较高，政府职能的调整也比较到位，市管县这一带有浓厚的计划体制色彩的行政管理模式对于浙江经济的发展，尤其是对强县经济的进一步发展，以及对城市化进程的制约作用己经暴露得相当充分了[3]。

1、市管县体制下的地级市并没有产生聚集效应和带动效应

对照浙江的发展实际，我们发现许多地市并没有实力发挥集聚和带动作用，其所辖的县域经济反而更具活力。2003年，嘉兴市所辖县（市）人均GDP都超过了嘉兴市区；金华市所辖的义乌、永康、东阳等县（市）也远远超出了市区；其他一些地市（如绍兴、舟山、台州）也都有下辖县（市）超过市区的情况。这些地区县域经济发展充满了活力，与其所处的中心城市甚至形成了一种“反带动”的趋势。另外，一些经济相对落后的地市，不仅没有起到集聚和带动效应，甚至还出现了“离心”趋势。据第五次人口普查资料显示，丽水、衢州这二个市及市区的人口呈现净流出状态，即外出人口多于外来人口。

中心城市能否发挥带动作用，除了经济实力以外，与市县之间是否存在产业链有关。而区域块状经济的发展是我省经济发展的一大特色，在全省88个县（市、区）中，有85个县（市、区）形成了块状经济，地级市与县（市）之间的经济关联度不高，许多地市并不能为县（市）提供资金、技术和人才的支持，与县域经济尤其是经济强县相比，集聚和辐射功能明显偏弱，其经济带动作用己失去了意义。

2、市管县体制难以适应城市化发展的需要

城市化是经济和社会发展的高度集合，是工业化和现代化水平的综合标志。改革开放以来，伴随着工业化的进程，我省城市化取得了长足的发展，特别是自1998年我省第十次党代会在全国率先作出“不失时机地加快城市化进程”的重大决策之后，城市化水平和城市综合实力显著增强，人口城市化率从1997年的33.6%迅速提升到2003年的53%。但是，相对于我省经济发展水平和工业化进程，城市化仍然滞后，与国际同等工业化水平国家和地区相比，大约滞后15-20个百分点。根据国际经济发展经验和世界城市化阶段规律，未来二十年，我省城市化将进入全面加速和提升时期。然而，我省人多地少，人口密度高，如果仅仅靠少数几个大城市的发展，是很难解决浙江城市化问题的，还必须重视中小城市的发展，尤其是实力强的县域中心城市（县城）的发展。

改革开放以来，浙江经济的快速发展主要得益于县域经济的快速发展，县域经济发达是浙江经济发展中的一大特点和优势。特别是二十世纪90年代以来，浙江涌现出一大批经济强县，积聚了强大的推进城市化的动力，对周边地区形成了较强的集聚力和辐射力。目前，我省经济强县（市）城市规划目标大多定位在中等城市。如果经济强县能够获得史广阔的空间，发展成为中等城市，完全能够在我省的城市化进程中发挥主力军的作用。浙江县域经济及其城市化发展的现实，在行政管理体制上提出了一个重要课题：必须突破市管县体制在发展空间上的束缚，使行政区划与城市化发展需求相适应，以减少行政区对城市化进程的制肘。

实践表明，无论是从国际交流需要看，从分类指导需要看，从科学行政需要看，还是从发展县域经济需要看，现行的市管县体制都已不适合市场经济特别是区域经济的发展的需要，新形势新任务和新的发展观也需要行政区划和行政管理体制有新的突破性的改革。

三、  建立省直管县体制的必要性和条件分析

（一）建立省直管县体制的必要性

1、省直管县是克服市管县弊端的必然选择

城市经济和县域经济是两个完全不同的市场竞争主体，“市管县”体制是线性等级体制的延展，它使得中心城市常常利用其上位权力优势，将所属经济凌驾于县域经济之上。二十多年来的运行实践表明，由于市县经济发展差距大、关联度低，许多地级市利用其强势地位，将县视为附属行政组织，优先发展中心城市；随意改变税收征管范围和入库预算级次；违背产业政策一味地要求县域经济发展从属于市区需要；有的通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批等侵占县的利益；有的通过行政手段直接汲取所属县（市）的资源、占有县（市）的市场、甚至摊派各种负担。

市场经济不同于计划经济的一个重要特征就是存在着具有独立性的市场竞争主体。正是由于竞争的作用，市场经济才能促使各个竞争主体降低成本、改善管理、提高质量、积极创新，最终达到提高经济效率和最优配置资源的目的。因此，为了克服市管县体制的各种弊端，提升县级组织的竞争力，实行省直管县体制，成为当前和今后一个时期体制创新的重要内容[4]。

2、省直管县是降低行政成本的重要途径

市领导县体制的突出问题之一是在省县之间增加了中间管理层，加大了行政成本，降低了管理效率。尽管在实行市管县之前省与县之间也有一个中间层次地区行署，但仅是省级的派出机构，其权限范围、职能任务、机构设置和领导方法等方面，与现在的省辖市有明显的区分。一般来说，地区行署对县的领导主要是党务领导和行政督导，范围小、程度浅，具有简单化、虚化的特点。而地级市的领导除党务、行政外，还要管理大量的经济事务，工作范围宽、程度深，具有复杂、务实的特点。在市管县体制下，省级对县级的领导工作都要经过地级市来转换，县级对省级的诉求又要通过地级市来反映，市县一级的行政成本都大大提高。

3、省直管县是建立扁平化政府的必然选择

建立以“地方为主”的、少层次大幅度的扁平化组织结构是信息社会的必然选择。信息技术拉动了体制创新，无论是企业组织、社会组织，还是政治组织、军事组织，都在充分利用现代信息技术，尽力减少中间层次，加快扁平化、网络化进程，以确保组织的回应力和创造力，演绎着“快鱼吃慢鱼”的竞争规律。扁平化组织结构的价值在于：（1）层次少，信息传递速度快，决策层能够迅速地加以处理和利用，并能及时采取相应的纠偏措施；（2）信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，因而有利于公共政策的制定和实施，有利于国家政令的统一，有利于提高行政效能；（3）行政层级少，基层的权力相应增大，有利于一级政权的事权统一，有利于基层政权根据情势变化及时做出反应，增强基层政府的敏捷性和回应性，提高服务的质量、效率和效益。

我国目前事实上存在的五级制，既不适应信息时代的要求，亦非历史的承继，更非国际经验的借鉴。在市管县体制下，县（市）的管理权极为有限，这势必造成管理者与管理对象的脱节，不利于管理者根据市场情况做出准确的决策，也不利于市场经济效率的提高。实施省管县体制将突破现有的政府层级架构，恢复地级市的地域性特征，减少部分中间层次，拉近政府与公民、企业和社会组织的距离，使政府成为更加贴近民众的“零距离”政府。这对于加强省级政府的宏观调控能力，提高强县（市）的行政管理效能，具有非凡的意义。

4、省直管县是消除城市虚化泛化的重要途径

市管县体制推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了“市民”，但城市的农业人口依旧占绝对比重，一、二产业的比重也低于农业。重庆市在升格为直辖市之前，管辖着11个市辖区和3个县级市及7个县，面积23114平方公里，人口1530万，其中非农业人口415万，城市化水平只有27. 1%，升为直辖市后，划入万县、涪陵两个地级市和黔江地区.而积扩大到8. 2万平方公里.总人口3002万，但城市化水平不及20%，仍是一个典型的地域型政区。

据2000年第五次人口普查资料显示，我国市镇人口为45594万人，城市化水平（市镇人口占总人口的比重）达36. O%，接近发展中国家3 8.0的平均水平（1995年数据）。但我国的数字统计中包含了大量的市管县以及其它广域型城市的“市民”。以这种方式统计的数据与实际有很大的误差，这应当引起宏观决策部门的高度重视。市管县模式下的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县——如江阴、昆山等市，虽然GDP比一些省份还高，却只能处在市制的低级别下，其发展受到很大限制。

5、省直管县是统筹城乡发展的重要举措

改革开放二十多年来，我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。但是由于体制的制约，城乡差距不断拉大，出现了“城市像欧洲，农村像非洲”的两重天现象。县级政府是进行农村社会管理、提供农村公共产品、促进农村社会和谐的主导力量，担当着促进本县经济发展，减少与城市差距的重任。然而，随着市管县体制的固化，县级组织在人权、事权、财权上的背离现象日趋严重。尤其是财权和事权的不对称性逐步扩大，县级政府不得不以有限的财力承担着无限的责任。以农业与非农部门和农村与城市之间财政净值变化为例，1980年（未实行市管县以前）流向农村地区的净值为308亿元，以后逐年减少，到1999年流向农村地区的净值则为负1196亿元（详见表1）。

 

表1 农业与非农部门和农村与城市之间财政流动情况[5]

（单位：10亿元人民币，1999年价格）

 

 

年份	农民纳税	乡镇企业纳税	政府对农业支出	流向农业的财政净值	流向农村地区的财政净值
1980	10.8	10.0	51.7	40.8	+30.8
1985	13.9	45.3	46.4	32.5	-12.8
1990	17.5	78.1	58.2	41.7	-37.5
1991	17.5	87.8	62.2	44.7	-43.1
1992	21.6	115.6	64.8	432	-72.4
1993	19.9	150.0	66.7	46.8	-103.2
1994	29.5	146.2	65.0	35.5	-110.8
1995	30.3	156.6	59.1	28.9	-127.7
1996	37.1	144.4	66.0	23.9	-115.5
1997	38.9	149.3	71.0	32.1	-117.1
1998	39.3	156.1	108.0	68.7	-87.3
1999	42.4	178.9	104.4	62.0	-116.9

 

 

说明：流向农村地区的财政净值=C-（A十B），其中A=农民纳税（农业税、畜牧税、耕地税、农业特产税和契税，不含费），B=乡镇企业纳税，C=政府对农业的支出，流向农业的财政净值=C-A。

我国的2000多个县（市）占据了绝大部分的国土面积，拥有大多数的人口。强县扩权与省直管县体制改革，事关“三农”问题的解决，事关消除城乡二元结构、统筹城乡发展的落实，事关建设社会主义新农村目标的实现，必须引起各级政府的高度重视。

（二）省直管县体制的制度经济学分析

 这一政策的出台显然属于地方政府的制度创新行为，它是由改革之初的中央政府的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变的典范。制度经济学认为，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效的）结构来减少不确定性[6]。在特定的路径依赖下，我国在改革之初选择的是供给主导型制度变迁方式，其特征是：

1、权力中心凭借行政命令、法律规范及利益刺激，在一个金字塔型的行政系统自上而下地规划、组织和实施制度创新；

2、尽管潜在制度收益的出现会诱发微观主体的制度需求，但只有当权力中心的制度创新收益大于其成本时，实际的制度变迁才可能发生；

3、权力中心为制度创新设置了严格的进入壁垒，即其他利益主体只有得到权力中心的授权才能进行制度创新[7]。若要以这种制度变迁方式完成向市场经济的过渡，必将遇到一个难以解开的“诺思悖论”，即权力中心在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获取最大化的垄断租金。这样，在最大化垄断租金的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间，就存在着持久的冲突，从而当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时，会容忍低效率产权结构的长期存在。“诺思悖论”在供给主导型制度变迁方式中表现为制度变迁方式与制度选择目标之间的冲突。因此，存在一个由权力中心的制度供给意愿和能力主导制度变迁方向的障碍。中央在财政体制的改革问题上持谨慎态度主要是出于多元目标函数的综合考虑[8]。

在自上而下的渐进改革的条件下，解开“诺思悖论”突破口只可能是介于个体的自愿牟利行为和完全由权力中心控制之间的集体行动，即，在微观主体之间的自愿契约与权力中心的制度供给行为之间，存在一种既能满足个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，又可通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的制度变迁方式，实现向有效率的体制创新的渐进过渡。实施这一集体行动的主体便是组织。所谓组织，是指在既定制度规则下寻求自身利益最大化的政治、经济、教育等团体。在现有约束所致的机会集合下，有目的创立的组织是作为制度变迁的代理人角色出现的，当出现获利机会时，具有充分谈判力量的组织就会利用政治来实现最大化目标。在得到中央权力中心的默许下，地方政府的创新就扮演着上述组织的核心作用。

随着放权让利改革战略的深化和“分税制”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的要求。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破中央权力中心设置的制度创新进入壁垒，从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，化解“诺思悖论”。

从上述政策依据中给出的四个原因，我们可以看出：

1、财政部对完善省以下财政体制的要求提供了这次体制创新的契机，减少了权力中心给予的阻力，从而降低了交易费用，并且地方政府可以通过获得优先进入权而得到垄断租金—创新所获得的效率，改变本省相对他省的相对价格体系。尽管地方政府在实施制度创新时同样会面临“诺思悖论”，但在中央与地方的财政收入分享比例己定的条件下，不仅地方政府追求可支配财政收入最大化目标依赖于区域内经济效率最优化目标的实现，而且政府的垄断租金最大化目标（主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力等）的实现也与本地的经济发展水平息息相关。所以，地方政府在制度创新方面更偏重于效率，从而有助于化解制度创新中的“诺思悖论”。

2、省级政府对权威扩散化问题的规避。所谓权威扩散化是指下级政府利用上级政府授予的权威去做并未授权于它去做的事情。在此次制度变迁中，正式制度规则的实施成本与权威扩散化的程度成正比。显然，行政代理层次越多，省以下地方政府的经济利益越独立化，其讨价还价的能力越强。通过省管县，绕开“省管市”、“市管县”的多层行政代理，可以降低交易规则成本，保证国家规定工资和津补贴的正常发放以及扶持政策和补助资金的及时落实到位。

3、强县扩权、留利农村的思想无疑是与解决三农问题的政治考虑相关的。作为一个农业大省，将各项资源落实到最基层，让农业获得相应的投资，确保产业间相对平衡发展是这次体制创新的预期目的。

在上述因素的综合作用下，省级地方政府的创新无疑是获得中央权力中心的默许和支持的。

（三）省直管县的PEST环境条件分析

中国行政区划与地方政府管理体制是中国特定的政治（Politics）、 经 济 （Economy）、社 会 （Society）和 技 术（Technology）要素所构成的行政环境相适应的产物。 改革开放以来中国政治、经济、社会与技术条件发生了显著的变化。正是这种变化要求实施省直管县市体制，以减少行政层级，整合行政资源，优化行政结构，进一步理顺中央与地方的社会治理与公共服务责权，有效地建构起以人为本的服务型政府管理体制[9]。

1、省直管县体制的政治环境条件

中国社会主义初级阶段的特殊国情和时代特征，客观决定了政治民主化进程的改革要经历一个漫长的历史阶段。其中，在社会主义初级阶段条件下，如何合理划分行政区以便最有效的组织和协调区域经济发展一直是上层建筑领域改革的重要命题，也是简政放权，充分发挥地方积极性，推进政治民主化进程的重要改革。

中国现行的国家政治权力结构是代议制，人民通过选举产生的代表来管理国家事务，人民代表广泛吸收选区民众的需求，选举产生自己信任的政府，政府以高质量的公共服务以满足选区民众对各种公共物品的需求。一个行政区就是一个选区。各级行政区的划分必须能够保障人民民主权力的发挥。行政区层级与规模越是趋于合理，越有利于地方政府反映当地居民的政治要求。

实践表明，中国条块分割、职能重叠的行政架构已经成为快速发展市场经济的体制性障碍，也是推进政治民主化进程的重要领域。 从1993年宪法确认“建设社会主义法治国家”的目标以来，中国传统的“全能政府”管理体制正在发生质的变化，经济管理取消计划转为“块块管理” 为主；财税制度改为“分税制”；干部人事权由上级下管两级转为下管一级，并成功推行公务员制度。中央和地方关系发生重大改革。随着《国家赔偿法》、《行政许可法》等以及将要出台的《行政程序法》的全面实施，各级政府正从全能政府加速向公共服务型政府转型。

中国是多民族的单一制国家。保持中央权威，维护政令统一是维系经济社会全面、协调与可持续发展的关键。同时，发挥地方积极性，加强省级为主导的地方政府经济社会发展的宏观调控能力，又是确保国家经济社会活力和综合竞争力的重要战略举措。这种既有统一意志又有地方特色的生动活泼的政治局面一直是中国持续发展的政治基础，也是政治文明建设所追求的战略目标。通过精简行政管辖层级和调整行政区管辖幅度，合理配置与高效利用行政资源，降低社会管理成本，是深化行政管理体制改革，推进政治文明建设的重要途径。中国的政治文明建设，要求推行省直管县体制。

2、省直管县体制的经济环境条件

2003年底中国成功跨上人均GDP突破1000美元的台阶，国家综合经济实力有着显著提升和增强。中国在实现工业化和城市化为特征的现代化进程中取得世界瞩目的成就；并在融入经济科技全球化过程中开始了以实现信息化和知识化为特征的新现代化长征。作为联合国安理会常务理事国、WTO成员国和发展中国家$中国在世界事务中成为负责任的大国。

2020年中国要实现全面建设小康社会的目标。 从人均GDP1000美元到人均GDP3000美元，是中国社会结构转型发展最迅速的时期，也是经济环境变化最显著的时期。在现代社会经济系统复杂系数与风险系数不断增加的情况下，提高政府掌控、驾驭社会经济系统环境变化的能力是政府面临的突出问题。合理调整政区管辖规模、减少行政层级、增强政府活力是消除市场经济体制发育、发展的体制性障碍的战略途径。

3、省直管县体制的社会文化环境条件

改革开放以来，中国社会文化表现出由依从走向独立、从单维转向多维、从封闭走向开放、从情绪化转向法理化等一系列变化。公民的主体意识、竞争意识、效益意识、民主意识、健康意识、法治观念、平等观念、素质观念等有了显著提升，并将这些意识和观念渗透到社会经济文化生活之中，表现出愿意接受新事物、崇尚变革与创新精神、崇尚知识和技术、注重自身权力维护和自立精神的培育、关注实效和实惠、关注时尚和休闲等积极倾向。这些积极、健康向上的文化价值取向，进一步要求人权价值的提升和对社会经济事务治理和公共服务的高质量要求。

中共十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展” 作为深化经济体制改革的指导思想和原则。首次把“以人为本” 的社会文化价值观念引入行政管理领域，必将进一步促进中国传统行政文化的创新。中国几千年文明所形成的大一统信念，集权主义价值和原则，人治与礼治相结合，中庸之道以及科层制的行政方式等，构成中国行政文化的基本特色。新中国成立以来，人民利益至上原则、议行合一、民主集中制、依法行政等，虽然对传统行政文化有重大创新，但历史积淀下来的传统行政文化生态仍强烈影响着行政运行模式和行为范式，成为现代市场经济体制发展的羁绊。建构“以人为本”的服务型行政管理体制，要求中国行政文化生态进一步由集权型向民主型转变，由管制型向服务型转变，由一般型向专业型转变，由人治型向法治型转变。显然，中国社会文化生态环境，特别是行政文化生态环境的创新与变革，要求推进省直管县市体制。

4、省直管县体制的技术环境条件

技术手段和技术性基础设施水平直接影响行政管理模式的选择和行政效率的实现。中国省县之间的地级行政管理层次和机构，除了因为计划经济体制所赋予的包揽一切的社会行政管理事务过于繁重以外，很大程度上是由于落后的交通与通讯条件所决定的。中国现代化所积累的物质技术基础，已经深刻地改变了中国地方政府的行政技术环境。中国立体交通运输体系将进一步趋于完善和现代化，中国各省、自治区的省会城市，主要经济中心城市和旅游城市都有机场和定期航班。青藏铁路结束了西藏没有铁路的历史；铁路提速与现代化，使国内省会城市之间的列车夕发朝至或朝发夕至成为现实。总长约3.5万公里（纵贯东西和横穿南北的“五纵七横”12条高等级国道主干线，贯通首都及各省会城市，将100万人口以上的所有特大城市和50万人口以上大城市的93%连接在一起。中、东部省区基本实现了以省会城市为中心的5小时内的高速公路车程圈；西部大多数省区正在实现这个目标。全国绝大多数省区从县城到省会城市可以实现12小时内行程往返。

总之，现行的市管县体制已不适合市场经济特别是区域经济的发展的需要，省直管县应当是发展的方向。新形势新任务和新的发展观也需要行政区划和行政管理体制有新的突破及统筹安排。

四、省直管县的主要内容及存在的主要问题

（一）各省省直管县体制改革的基本内容

浙江省：结合省情，独具特色。第一，财税合一，分级管理。浙江省实行省管县财政体制，以九十年代初期撤地设市为分水岭，在未撤地建市之前，所谓的省管县，还是通过行政公署代管形式，和全国其它地区没有多大差别，撤地建市之后，财政拨款与结算由省直接对县（市），其它财政管理职能仍然是省、市、县（市）三级不变，地税与对政机构未分设，且地税管理仍实行省、市、县（市）三级管理。第二，以取为主，统筹兼顾。改革开放以来，浙江经济得到迅速发展，财政收入大幅增加，2003年浙江省有27个县（市）进入全国百强县（市），总数列全国第一。该省的财政特征是以取为主（以上交为主），做到统筹兼顾。一是向中央积极争取政策支持，时上交县（市）实行“少交多留，藏富于县”的政策帮助；二是集中资金对困难县（市）进行补助，并将富裕县对口支援贫困县；三是对市给足管县经费和城市建设发展资金。第三，上收人事权利。从2005年开始，浙江省将县（市）党政一把手的任命权收归省管，有人将它总结为强化省和县的措施之一。

2006年11月浙江启动了第四轮强县扩权试点。赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；推动义乌市优化机构设置和人员配置。义乌市（金华市辖）可根据经济社会发展需要，调整、优化政府机构设置和人员编制方案，可设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制。

湖北省 ： 2004年5月11日，湖北省财政厅正式对外公布了《关于省管县财政体制的实施意见》。意见规定：实行省管县（市）财政管理体制，改变原来省管市、市管县（市）的财政管理模式，暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县（市）收支范围划分，省财政将予以规范和调整。其基本原则是：维持现行利益分配格局；共同支持县域经济发展；坚持权责统一；坚持积极稳妥、有序推进。参与实施省管县的单位是：原实行省管的武汉市等17个单位继续实行省直接管理（含所辖区），全省52个县（市）（不含恩施自治州所辖的8个县市）实行省管财政体制。

为了进一步加大省对县域经济发展的支持力度，湖北省政府决定对这69个县 （市）（含县改区和神农架林区）调整和完善分税制财政体制省集中的增量，以2003年为基数，2004年——2006年新增上交省的增量全额返还，用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济发展。改革涉及6个方面：预算管理体制；转移支付及专项资金补贴；财政结算；资金报解及调度；债务偿还；其他。省管县体制改革的实质是财政分配关系在省与省以下的各级政府之间的重塑和分税制在湖北省的进一步调整完善。

安徽省：鄂皖相邻，似曾相识。安徽省于2004年元月开始，在全省范围实施了省管县财政体制。以安庆市为例，实施省管县以来，除了省预算资金直接拨付和结算到县（市）之外，其他一切工作均与往常一样，并且该市2004年还给所属县（市）补助2000多万元。总体看，安徽与湖北两省作法大同小异。省政府决定，从2007年起，宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、怀远县、涡阳县、界首市、砀山县、广德县和岳西县等12个县将开展扩大经济社会管理权限试点，实行省对县的管理体制。试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面。这次扩大权限，除国家法律、法规有明确规定的以外，现行须由省辖市审批或管理的经济社会事项，均由试点县自行审批、管理，报市备案；现行需经省辖市审核、报省审批的，均由试点县直接报省审批，报市备案。对国务院及有关部门规定须经省辖市审核、审批的事项，采取省、市政府委托或授权等办法，下放到试点县办理。具体下放管理权限，省有关部门目前正在研究制定。

青海省：从2007年开始，青海省省管县财政体制改革试点工作将拉开帷幕，西宁市所辖大通、湟中和湟源，海东行署所辖民和、互助、乐都、平安、循化、化隆等县将先行试行新体制。据悉，省管县财政体制改革的主要内容：一、省对试点县的转移支付补助资金，包括一般性转移支付和激励性转移支付，在充分征求地（市）财政部门意见的基础上，由省财政按照公平、公正、科学、规范的办法统一计算、直接分配到县；对省下达给试点县的转移支付补助资金，地（市）财政要切实加强资金的拨付监管，确保落实到位。二、省财政将按照一般性转移支付办法，并根据地（市）本级财政的困难程度，对其实施一般性转移支付补助，同时，省财政还将通过激励性转移支付办法，对地（市）级财政给予奖惩。三、原地（市）级财政对所辖各县的各项补助，包括一般性转移支付继续由地（市）级财政直接下达到所辖各县，各地不得因省管县改革相应减少对县的补助。

江西省：面向贫困，省市相助。江西省自2005年元月始，对全省21个国家扶贫开发工作重点县市实行省直管县的财政体制改革试点。而且还强调市对县支持不变，包含对县（市）的各项配套资金，要继续落实，配套到位，市给试点县（市）的各项补助继续进行，并且补助数额原则上应在2003年的基础上逐步增加。

河南省：河南省政府在《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》中，将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义、项城、永城、固始、邓州等5个县或县级市。这些权限包括：计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得、税权部分扩大等。与此同时，河南省新密市等30个县（市）也享受原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限，以及部分税收权限。两者相加，在这次“强县扩权”改革中，河南省共计35个县（市）的管理权限被大幅度提升。以“强县扩权”为宗旨的行政区划管理改革再一次进入公众视野。

山东省：2003年12月出台了《中共山东省委山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策。对经济强县，赋予更大的发展自主权和分配自主权，在建设用地指标分配、高速公路建设和发展外向型经济等方面实行优先政策。对经济欠发达县，实行扶持政策，加大财政转移支付倾斜力度，国家和省对交通、通信、能源、环保、流通、旅游、农业、林业、水利和教育、科技、文化、卫生等社会事业投资重点向欠发达县倾斜，在融资担保、干部交流、人才引进和劳务培训等方面实行特殊的政策。

湖南省：湖南省推行省管县体制根据不同类型县市分期分批逐步进行：第一步实行试点，在20个经济强县中推行“省管县”体制；第二步是虚化地级市，在全省范围内实行“市县分置”，县和地级市都直接由省管辖；第三步是撤消地级市，使地级市成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行宪法所确定的省、县、乡三级政府的地方行政管理体制。

可以看出，省管县体制改革己经成为各省级政府试图以财政体制改革为契机，分享改革权益的制度性尝试。

（二）实行省直管县体制存在的主要问题

 1、巨大的地区差异

 我国幅员辽阔，存在着巨大的地区差异，这是任何人都无法回避的客观现实。任何决策若不充分考虑地区之间的差异性而强求全国各地完全一致，很可能会造成政策失败，并引发不同程度的问题。我国不乏因忽视地区差异造成政策“先人不足”而导致政策失败的先例。而市管县体制一些弊端的出现也与一些地方不顾经济发展水平和管辖县（市）数量盲目实行市管县体制不无关系。

目前，理论界论证省管县体制可行性的成果主要以海南、浙江、江苏等省为研究样本。在少数省份具备实行省管县体制的条件显然不等于在全国各地都具备了相应的条件。一般来讲，实行省管县体制的动力之一就是经济、政治体制改革与经济、科技进步的共同推动。现实也基本如此：已经实行省管县体制的只有海南，基本实行省管县体制只有浙江，而湖北、湖南、福建、辽宁等省仅仅开始探索“强县扩权”而已，与省管县体制尚有很大差距。通过观察我们不难发现：已经实行或基本实行省管县体制的海南、浙江都是经济比较发达、市场机制相对完善、政府管理能力比较高、面积又比较小的省份；开始探索“强县扩权”的省份经济发展水平、市场机制完善程度及政府管理能力与上述两省具有一定差距，并且面积都相对大。至于其他省（自治区），经济发展水平、市场机制完善程度及政府管理能力与上述两省差距更大，而且有的省（自治区）面积很大（海南省面积仅3.4万多平方千米，浙江省和江苏省面积都是10万多平方千米，而新疆维吾尔自治区面积为160多万平方千米，西藏自治区面积为120多万平方千米，内蒙古自治区面积为110多万平方千米，青海省面积为72万多平方千米，四川省面积为49万多平方千米，黑龙江省面积为46万多平方千米。若这此巨型省（自治区）短时间内就撤销地级市（自治州、地区、盟）这一管理层次，省（自治区）政府对下级政府的地域管理幅度必将骤然加大，在目前经济、科技、交通和通信条件下恐上述省（自治区）政府力所不及。

由此可见，由于我国存在巨大的地区差异，实行省管县体制这一政策必须慎重。

2、配套措施出台难度大

一项政策的出台，往往需要若干政策与之配套。在全国实行省管县体制的阻力不但来自于地区差异，也和与省管县体制相配套措施难以付诸实践有关。具体说来，主要体现在以下几方面：

（1）大规模调整省级行政区的艰巨性

上文提到一批省（自治区）面积很大，在现有条件下实行省管县体制很困难。那么是否可以通过重新划分省（自治区、自辖市）界线、增加省（自治区、自辖市）的数目：减小巨型省（自治区）面积的方式来推动省管县体制呢？中国是单一制国家，从理论上讲中央政府有的一方面重新划分省级行政区的权力。然而，短时间内大规模调整省级行政区仍然具有极大的艰巨性。其阻力[10]在于：

a.省籍观念的持久性。我国行省制度开始于元朝。到了清朝，已经基本形成现有省（自治区）格局。虽然最初一省的界线很大程度上是人为创造产物，但历经几百年的沧桑，各省已经形成了一定的地域文化，各省居民已经形成了一定的省籍观念。有人认为，经济的发展、人员流动性的加大等因素会削弱省籍观念。然而，从日前的现实来看，“我是某省人”这种省籍观念尚有很强的生命力。北京等城市中的“浙江村”之类区域的存在就是有力证明。在省籍观念具有一定持久性的情况下，大规模调整省级行政区将可能对民众心理造成一定的冲击，从而在一定程度上影响社会稳定。

b.民族区域自治地方行政区划的调整涉及民族感情问题。我国是一个单一制国家，但又有民族区域自治制度作为补充。前面提到的几个巨型省（自治区）中，包括了新疆、西藏、内蒙古三个自治区，日前这三个自治区都以当地主要少数民族的族名命名。此外，中国还有30个自治州，也以当地主要少数民族的族名命名。若中央政府的一方而将每个自治区划分为两个乃至多个新的自治区、同时撤销各自治州，将可能对少数民族同胞的民族感情造成一定伤害。因此，对民族区域自治地方行政区划的调整较之一般行政区更具复杂性，必须慎之又慎。

c.后续工作要消耗大的人力、物力和财力。大规模调整省级行政区将涉及到新省（自治区、自辖市）全称与简称的确定、界线的勘测、新省会（首府）城市的选择、省会（首府）城市的搬迁、新的省（自治区、自辖市）办公机构的建设与办公设施的购置、新的省级机关下作人员的招募、被精简的原地级机关下作人员的安置等一系列后续下作。这此下作要消耗大量的人力、物力和财力，这也是不能不考虑的。

（2）重新建构既有利益与权力格局的困难

行政区划体制是国家结构形式的组成部分，体现了不同层级政府之间的关系。由于政府间关系主要是政府之间权力配置和利益分配的关系，在一定的行政区划体制下，就会形成一定的利益和权力格局。加之过去相当长的历史时期内我国的行政区划属于“全能型行政区划”，某一级行政区同时担负着很重的经济职能，这更加强化了既有的利益和权力格局。重新划分省级行政区、实行省管县体制，必然要打破现有利益和权力格局，重新构建新的利益和权力格局。这一过程具有一定难度，主要体现在：

a.不同经济、社会发展水平地区的难以重构。我国经济、社会发展水平存在巨大的地区差异。即使是同一个省（自治区、自辖市）内，往往经济、社会发展水平也不尽相同。重新划分省级行政区必将涉及不同经济、社会发展水平地区的重构。在利益的驱动下，某一新划分的省（自治区）的最可能的选择是尽力吸收经济、社会发展水平比较高的地区，同时尽可能排斥经济、社会发展水平比较低的地区。但国家从全国的利益出发，仍会将不同经济、社会发展水平地区划分在一起。这一矛盾的存在将加大重新划分省级行政区的难度。

b.原地区、盟、自治州、地级市机关及其下作人员利益难以补偿。实行省管县体制后，原地区、盟、自治州将被撤销，原地区、盟、自治州机构将解散，原工作人员需重新安置；原地级市将不再管辖县（县级市），也将精简机构和编制数量，也有一部分工作人员需重新安置。这样一来，原地区、盟、自治州、地级市机关及其工作人员将是失去利益者。如不能给予适当补偿，将会面临一定阻力，也可能造成一定程度的社会不稳定。

 c.“职责同构”现象的存在是提高管理幅度的重大障碍

通过对比中西方行政区划状况我们不难发现：西方国家多实行三级行政区划体制；中央（联邦）政府答辖的一级行政区一般为几十个，每个一级行政区答辖的三级行政区动辄几十个，多则几百个。而目前中国中央政府对省级行政区的管理幅度仅为33个（包括香港、澳门两个特别行政区，暂不包括台湾），省级以下上下级行政区的管理幅度只有10个左右。为何

西方国家的上下级行政区的管理幅度比中国大得多呢?除去国土面积和经济、科技、交通、通信等方面发展水平的差异外，“职责同构”现象的存在也是中国提高上下级行政区管理幅度的障碍之一。所谓“职责同构”，是指“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。更为严重的是，“职责同构”现象不仅存在于上下级政府（行政机关）之间，也存在于党委、司法机关、群众团体等机构中。由于 “职责同构”现象的存在，各级机关都仿佛是上级机关的“缩小版”，机构对口设置，做与上级机关几乎相同的事（当然管辖范围有大小之分）；同时上级机关也不得不监管下级机关的每项工作。这使得上下级行政区的管理幅度很难提高。经过二十多年的经济、政治体制改革之后，我国政府职能有所转变、微观经济管理职能减弱，但宏观经济管理、社会保障以及社会维权等职能却在加强。在不打破“职责同构”局面的情况卜，即使通过增加省级行政区推进省管县体制，中央对省级行政区的管理幅度和省级行政区对下级行政区的管理幅度仍将达到50个左右，很可能导致中央和省级政府不堪重负。

d.保障上级政府对下级政府有效监督的困难

对政府的监督，可分为政府系统内部的监督和社会的监督。从我国政治监督和行政监督的状况来看，最有效的监督来自政府系统内部，尤其是来自上级机关。我国上下级行政区的管理幅度之所以如此的小，与保障监督效果不无关系。在社会监督体制不健全、地方自治仅限于村委会和居委会层次的局面下实行省管县体制，对保障监督效果提出了挑战。

总之，由于与省管县体制相配套措施难以付诸实践，实行这一政策的艰难程度可想而知。

五、省直管县体制改革的途径选择

（一）省直管县体制改革的基本思路

1、改革市管县体制，实行市县分治[11]

改革市管县体制，实行市县分治，即从行政建制角度，恢复市（地）、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制"市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。

实行“市县分治”，将立足于让“市”和“县”处在一个相对公平的地位上，并通过市场力量进行优化重组，而不是通过行政方式进行归并，这样才符合经济发展的规律。市县分治的优点一是有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水平；二是有利于克服虚假城市化现象；三是有利于县域经济的发展。实行市县分治以后，如何协调好市县之间的关系？采取什么样的体制和机制，有效防止市县分割，实现城乡一体化建设？这些都是迫切需要解决的现实问题。在市县分治的情况下，随着城市化的不断推进，新市的设立，只能采取切块设市的模式，而不能再采取整县改市的模式。这样又会遇到新的市县之间的矛盾。对于这种矛盾，只能通过法律手段和民主手段加以解决，即以法明确规定设市标准，凡达到设市标准的建制镇，只要该镇多数公民表决愿意升为市的，即可报有关部门批准，县级政府不得干预。在城市化进程中，县作为主要管理农村区域的行政建制，其管辖范围和管辖人口出现萎缩是必然的，这是历史的进步，而不是什么可怕的现象。

2、依法明确省、市（地）、县的职责权限

实行省直管县体制，必须依法明确省、市（地）、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市（地）、县的职责权限的划分并不是很明确。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有这样一条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含了三级半政府，即省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。众所周知，管理最忌讳上下一般粗，而我国地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依据。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，即有利的事大家都去争，没利的事大家想方设法都去推，其结果，必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行省直管县体制，必须明确划分省、市（地）、县的职责权限。

1999年，中央中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中，试图明确省、市、县的职能，指出：“省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。”应该说，这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点，其基本方向和思路是正确的。应以此为基础，继续总结探索，在省直管县的体制背景下，依法进一步明确省、市（地）、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。

3、改革行政区划体制

实行省直管县体制，必然触及到行政区划体制改革。在省级政府管理幅度过大的情况下，实行省直管县，只有两个解决办法：一是省级行政区划不变，在省与县之间设立派出机构。而这样做，又使地方政府层级结构回到了1982年实行市管县体制之前的老路上去，这不仅使改革回到了原点，而且过去存在的并已得到部分解决的矛盾又会再生出来。这一思路显然不可取。另一思路，就是积极稳妥地推进省级行政区划体制改革。我国管理层级过多的直接原因，是省级区划面积过大，管辖人口过多，于是，不得不在省与县之间增加一个管理层次，形成现在的五级制，从而导致管理层次过多和管理效能梯度衰减等一系列弊端。因此，改革省级行政区划体制，增加省级区划的数量，缩小省区面积和管辖人口，是贯彻落实科学发展观、发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要求，也是减少行政层级、实行省直管县先决条件。由于省级行政区划体制改革牵涉面广，不仅极其复杂，而且比较敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。

4、合理确定市的行政级别

修改设市标准，依据新的设市标准，重新确定一些市的行政级别。新中国成立以来，我国根据发展需要，对设市标准进行了多次修改。现行的设市标准是1993年3月制定的。与以往历次规定的设市标准相比，1993年规定的设市标准更具有系统性、科学性和可操作性，对近些年我国的城市化起到了极大的促进作用。但随着经济社会的发展，该标准也逐步暴露出一些问题，如：指标体系不够完善，对设市所必须具备的因素体现不够；地级市设置标准过于简单，分类指导不够；撤县设市标准在新形势下明显偏低，等等。[12]因此，需要根据我国经济社会发展的新形势重新修改和制定设市标准，并根据新的设市标准，来确定市的行政级别。这样，既有利于推动省直管县的改革，又有利于调动积极因素，实现政府管理系统内部的公平与公正。

（二）省直管县体制改革的操作建议

理论界对改革市管县体制提出了许多政策建议，出发点是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要，提高行政效率，推动区域经济发展，更好地统筹城乡，解决“三农”问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行省直管县的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循一定的原则，理顺各种关系。同时，也要考虑后续的巩固和进一步的改革[13]。

省直管县的改革，总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是，撤消传统意义的管县的地级市（级别可保留），省真正直管县，县委书记可以高配副厅级别。

第一，按照温家宝总理的讲话精神，在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不够条件的可以再等一等。切不可一轰而起，搞一刀切。这里包括两层含义，一是“具备条件的地方”主要包括：经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。

第二，在改革推进中，发展县域经济是十六大提出的今后国家改革建设非常重要的战略布局。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减小省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。

第三，目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，用得不足，不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。目前浙江、福建和湖北等省在这方面己先行一步。2003年10月，福建省委、省政府出台的《关于加快县域经济发展的若干意见》明确规定：除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外，其余的省、市政府审批权均授予县（市）政府行使，由县（市）自行审批；省直各部门对县（市）的各类专项补助直接下达到县（市），抄送各地级市主管部门备案。这样在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级关系变成了一定程度上的“兄弟关系”，财政体制上的“省管县”模式也在湖北省推开。   

第四，在强县扩权基础上的省直管县，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。如果说，我们以往的所有改革都要考虑到群众的承受度，那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度，从改革试点的情况来看，这一层级还有不少疑问和困惑需要解决。此方面还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市“脱钩”。

第五，在若干年后，省直管县的改革可能会形成很大的声势，也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。方式之一是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。“重庆模式”，对这一步改革具有借鉴意义。重庆市实现直辖以后，通过两次行政管理体制的调整，撤消了由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区三个地市级中间管理层次，构建起“两级政府三级管理”的新体制，实现了重庆市对40个区县的直接管理。重庆市现有的行政管理模式，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。目前全国财政供养人口比例为29：1，而重庆市为52：1，由此每年节约的财政支出就达32亿元。

（三）省直管县体制的配套改革

 一是不宜搞“一刀切”，对已形成市场经济内在联系的区域，不宜再进行人为分割，可将地级中心城市做大，发挥中心城市的辐射和带动作用，这一点可参照“东莞模式”，由市直管乡镇，不再设区一级行政机构。对县域经济发展仍然相对落后、经济内在联系不大的地区，不宜搞行政“拉郎配”将县与县组合成“大县”，仍可保留较小的行政单元。在行政级别上，省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅级、处级三种层次。

二是宜和行政管理与审批制度改革同步推进。减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出更高的要求，目前我国以“简政放权”为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进。在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度“削权”，真正建立起“有限政府”和服务型政府架构。

三是宜和县乡体制改革与事业单位改革协调推进。目前我国一些地方正在进行撤乡并镇的试点，一些地方的力度还相当大。税费改革之后，乡镇政府的负担大大减轻，为乡镇职能转变创造了有利条件，如果进行减少地级市的改革，实现省直管县后，可进行将乡镇改为县派出机构的改革，进一步精简乡镇机构。同时，我国各类事业单位的改革目前己提上议事日程，减少行政层级以后，对应相应层级的事业单位可加快走向社会的步伐，如果协调推进，可起到事半功倍的效果。

省直管县体制改革，应该因地制宜，因时制宜，不同的区域发展阶段可以有不同的改革模式。总的思路是，对区域经济发展水平高、中心城市己走出“极化阶段”的市县，可以实行省直管县体制；对仍然处于“极化阶段”的市县系统，可以保留一个时期的市管县体制，但必须加大行政改革力度，逐步把地级市的行政和经济管理权上收、下放，为全面实现省直管市县作好体制准备。