基于国家政策鼓励和投资商的市场意愿，太阳能光伏地面电站成了我省近年发展最快的新能源项目。在2015年省发改委（能源局）下达的光伏发电计划中，地面电站年计划发展规模达到了100
万千瓦。我省也相续建成了一大批光伏地面电站。基本是以农林业生产辅助设施名义，采用板上发电，板下种植，不改变土地性质的方式，通过租赁土地进行开发建设。从2014年底开始，我县已先后与晶科电力、香港中电、北京京能等三家公司签订了农光互补项目投资开发框架协议，与华能公司达成了在大洋区域利用垦造耕地结合风电项目开发风光互补的意向。目前，晶科电力新碧20MW农光互补电站项目已于今年初并网发电，实际并网规模16MW，农业种植也已初见成效。香港中电一期30MW、北京京能一期40MW项目两个项目的前期勘测设计工作也均已启动。在项目推进的过程中，一些困难和问题逐步显现，影响了项目的实际进展。一是相关文件规定的出台限制了项目的用地审批。2015年9月，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合印发《关于支持新产业发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），规定光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。2015年11月，国家林业部印发《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号），规定光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。以上两个文件的颁布，在政策上制约了农光互补型地面光伏电站的建设。以浙江省为例，由于省内无戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，而包括园地、垦造地等看似可供农光互补项目选择的土地均属于农用地。如光伏项目按建设用地管理，不仅地方用地指标无法落实，而且土地征用费、城镇土地使用税等高昂的税费远高于土地租赁费用，项目根本无法实施。此外，从文件理解，可以用于发展光伏地面电站的资源有两种，一是森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，二是覆盖度低于50%的灌木林地。这两类性质的林地资源，从我们浙江省目前的林地认定来看，基本上没有这样的资源。同时，通知还要求光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续，意味着光伏电站使用林地时还要缴纳6元每平方米的植被恢复费，增加了企业的投资成本。我们省内已发展的和正在开展前期的光伏地面电站项目使用的大多是复垦土地，但由于复垦土地基本是从林地开发而来，虽然国土部门认为已经是农用地了，但林业部门仍然认为是林地。林地使用问题成了我省发展光伏地面电站的最大制约因素，亟待破解。
二是相关产业技术标准的缺乏难以保证农光互补的实际效果。随着光伏应用技术的不断创新和发展，光伏农业这一新兴产业每年已达千亿元市场规模，有预测者甚至认为，未来五年，其市场规模可能达数万亿。市场份额如此庞大的背景下，光伏农业因为没有统一的标准，仍旧存在诸多问题，比如光伏和农业的各自标准繁多，两个体系相结合势必会衍生出更多新的体系。光伏农业标准层级包括团体/联盟标准、企业标准、行业标准、地方标准、国家标准、国际标准等。由于光伏和农业本属两大跨界领域，加之标准制定本身的复杂性，制定光伏农业标准实属不易。如在项目建设方面，对光伏组件安装高度、间距等都需要进行规定；在资金投入方面，需要根据项目所在地周边农业用地亩均投入和产出情况，设置一个具体参数作为农光互补项目农业投入的硬性要求；此外，项目综合验收流程及标准也未作具体规定。
三是电网基础设施制约新能源发展空间，电网输送能力亟须加强。以丽水市为例:2015年，丽水市电源装机总规模已达到284.2万千瓦，其中水电装机占95.5%，而全市最高用电负荷仅为156.7万千瓦，随着新能源的不断接入和并网发电，丰水期丽水电网向外倒送负荷已高达126万千瓦，500千伏、220千伏电网在水电倒送时都不同程度出现超稳控限额问题，电网现状已无多余接纳新增电源的空间。根据浙江省2016年最高用电负荷预测，丽水地区在不新增电源的基础上，到2020年境内的电源发电仍有116.9万千瓦的负荷需要倒送到外网消纳。从分县情况看，仅莲都区（8.6万千瓦）、缙云县（8.8万千瓦）的新能源发电尚有少量消纳空间，其他县市均无法实现“就地消纳”。市发改委提出“十三五”期间拟推进新能源项目总装机容量461万千瓦，在丽水已无“当地消纳”的情况下，省电力经研院建议为最大限度满足新增新能源的发电和送出，在不新增其他电源的前提下，到 2020年丽水电网对新能源出力的最大承载能力为48万千瓦，其中缙云县为8.8万千瓦，若要满足461万新能源的全额送出需求，丽水电网需新增投资近60亿，但是增量电网的投资数额巨大，工程规模大，全面拓宽新能源的送出通道将是一个长期的过程。