各乡镇人民政府、街道办事处，县属各单位：

《缙云县“两山银行”试点实施方案》已经县政府第54次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

缙云县人民政府办公室           

2020年8月30日                

（此件公开发布）

缙云县“两山银行”试点实施方案

为全面推进丽水市生态产品价值实现机制试点建设，强化先行优势和引领地位，借鉴省内相关做法，系统集成基层创新，拓宽生态资源变资产资本的转换途径，加快构建生态产品价值高水平实现机制，形成践行“绿水青山就是金山银山”理念的缙云样本，特制定本方案。

一、总体思路

（一）指导思想

科学把握习近平生态文明思想内涵，努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，坚定不移沿着“八八战略”指引的路子走下去，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，通过搭建政府引导、企业和社会各界参与、市场化运作的生态资源运营服务体系，形成政府、集体、个人共同参与的治理模式，协同推进农村产权制度等配套改革，构建以生态产品价值保值增值为目标的监管体系，拓宽“绿水青山就是金山银山”转化路径，为全国践行“绿水青山就是金山银山”理念提供缙云经验。

（二）工作原则

——生态优先，绿色发展。在生态环境质量不下降的前提下，通过适度科学的权能集中、整合提升，探索集约化、高水平生态资源保护开发模式，实现生态质量和经济效益双提升。

——政府引导，制度先行。坚持国家政策导向，加强顶层设计，集成基层创新，系统推进自然资源产权、农村集体性资产权能、生态产品价值实现机制、绿色财政奖补等配套制度建设。

——市场主导，增强活力。积极引入市场主体参与，形成优势互补、风险分担、利益共享、长期合作的关系，健全完善自然资源流转全过程规则秩序，打通资源变资产、资产变资本的通道，促进产业化、多元化、品牌化发展，激发市场主体活力。

——共建共治，惠民富民。充分尊重农民意愿，逐步建立集体经济下的股份化、公司化等治理结构，加快推进“资源变资产,资金变股金、农民变股民”，健全利益分享和风险保障机制，不断提升农民的获得感、幸福感。

（三）目标定位

到 2020年底，在调查摸底、确权登记的基础上，通过搭建平台开展试点，基本形成缙云县生态资源清单、产权清单、项目清单和保护、开发、监管全过程工作机制。搭建缙云县生态资源运营管理平台—“两山银行”，使其基本具备生态价值评估、整合提升、治理辅导、融资服务、产业咨询、项目招商、资本对接、产品发布等功能。选取舒洪、大洋、东渡、胡源、方溪等乡镇开展试点，在生态资源的评估、流转、交易、经营、管理等方面形成一批典型经验和制度成果，并根据实际情况适时适度扩大范围。

到2022年，县级“两山银行”平台以及配套的服务体系、制度体系、治理体系基本成熟，形成全县生态资源高水平保护、高质量经营的格局，形成可复制、可推广的生态资源变资产、资本的模式。

（四）实施范围

缙云县“两山银行”的目标资源为全县范围内的山、水、林、田、湖、草等自然资源以及适合集中经营的农村宅基地、集体经营性用地、农房、古村、古镇、老街等，适合市场化交易的绿地、水体等。重点对需要集中保护开发的耕地、园地、林地、湿地以及可供集中经营的村落、集镇、闲置农村宅基地、闲置农房、集体资产等碎片化资源资产，经摸底、确权、评估后，由“两山银行”平台选择合适标的，通过整合提升后推向市场，引入合适的社会资本和运营管理方，实现生态资源向资产、资本的高水平转化。

二、重点任务

（一）构建专业运营平台

以生态资源向资产、资本的高质量、高效率转化为目标，摸清资源资产底数，统筹构建生态资源资产经营管理平台，建立健全运营机制。一是摸清资源资产。农林水土等部门会同有关乡镇开展资源调查，合理评估生态资源资产价值。加快推进资源资产确权登记工作，形成生态资源清单、产权清单。二是搭建运营平台。以县城投公司为主，牵头成立县级生态资源资产经营管理公司（以下简称“两山银行”），由综合服务部、收储策划部、风险评估部、交易运营部等部门组成，在确权登记和自然资源“三权分置”改革基础上，分别行使产权收储和资源提升、资源测量和动态管理、资源价值评估、资源项目增信、资源打包和市场交易、全过程风险控制等功能。三是建立运营机制。加快构建生态资源的“调查—评估—管控—流转—储备—策划—提升—开发—监管”的全过程工作机制。逐步引入金融机构、国有资本、社会资本、运营团队、咨询机构，参与运营平台的经营管理，实现市场化运营和产业化提升。

（二）健全支撑服务体系

聚焦推进资源变资产变资本过程中的难点和堵点，着力在完善技术咨询服务机制、强化市场对接服务供给、提升资金供给服务水平等方面开展探索创新，增强“两山银行”服务支撑能力。一是强化专业咨询服务支撑。健全技术咨询服务购买制度，组建专家委员会，加强与市级“两山银行”的沟通联系，为生态资产资本化和产业化提供技术支撑。二是强化招商推介服务供给。按照“招大商、招好商”的思路，坚持目标导向，利用各种招商推介平台和途径，引入优质产业投资机构、优秀运营管理团队开展合作，对自然资源进行开发运营，将生态资源优势转化为产业经济优势，实现生态资源可持续开发利用。三是提升投资融资服务能力。有效发挥财政资金杠杆效应，推动与金融机构合作设立绿色产业、乡村振兴等发展基金，优先支持生态产品价值实现项目。创新“政银企联合助农”新路径，打破财政直补支农模式，加强与镇级两山公司和县国有公司、商业银行合作，畅通政府与市场、金融与产业、资源与资本对接渠道。深化绿色金融改革，创新绿色金融产品，为农业企业、农民合作社、家庭农场等生态资源经营主体提供融资担保、产业化服务。

（三）探索共治共享机制

探索政府、集体、村民三方共同参与的治理模式，建立完善分级分类的资源资产管理体系，合理划分县、乡镇（街道）和村的事权，形成共建共治共享的格局。一是搭建县乡（镇）分级治理结构。成立乡镇（街道）生态强村公司，为乡镇级两山公司。二是建立县乡（镇）村分级运营监管体系。按照分类分级原则，县、乡（镇）、村分别统筹各自辖区内的自然资源资产保护、开发、监管。三是探索项目合作开发机制。县乡两级两山公司、社会投资方、产业运营商共同成立项目公司，鼓励村集体经济组织入股项目公司，建立完善“企业+集体+合作社+村民”等经营模式，推动村民拿租金、挣薪金、分股金，自觉支持资源保护与开发，形成企业、集体、村民利益共享机制。

（四）加快配套制度改革

以生态产品价值实现机制改革试点为引领，着力破解当前改革推进中的一些瓶颈问题，为“两山银行”建设提供制度保障。一是完善农村基本经营制度。落实土地承包关系保持稳定并长久不变要求，强化农村承包地经营权发证工作，推进有序流转，规模化经营。二是探索推进农村宅基地改革。在完成农村不动产确权登记颁证的前提下，探索推进农村闲置宅基地和闲置农房“三权分置”改革，出台缙云县闲置农房（宅基地）流转实施意见，推进农村闲置农房（宅基地）流转。三是深入推进农村集体产权制度改革。扎实做好集体资产折股量化，推进集体资产股权占有、收益、抵押、担保、继承、有偿退出等权能实现和利益兑现，探索开展乡镇、村全域竹林股份化改造，鼓励合作社抱团发展，开展多元化、实体化经营。建立健全农村集体经营性建设用地入市配套制度，推进集体建设用地使用权转让、出租、抵押交易。四是加强自然资源整体综合保护与开发。坚持山水林田湖草是一个生命共同体理念，对集镇、村庄、山林、农田和河流进行整体综合保护开发，推进形成规模化、生态化效益。

（五）提升生态产品价值

着力在生态产品交易机制、品牌体系、质量监管和考核机制等方面开展创新探索，按照大规划、严管控、细实施，通过定性、定量、定标、定质，逐步推进生态资源转化成生态产品，不断拓展和提升生态产品价值。一是探索生态产品交易机制。依托市级两山银行交易平台，积极对接国内外产权交易机构，探索实施项目层面的生态产品价值占补平衡机制，推动生态产品价值产业化实现。二是健全生态产品品牌体系。构建以“丽水山耕”“缙云黄茶”“有缙道”等核心品牌为主的地域特色公用品牌体系，建立生态产品展示发布中心，推动“好生态变成好产品、好产品卖出好价钱”。三是强化生态产品质量监管。利用物联网和区块链等信息化手段，健全生态产品质量追溯体系，完善产地准出、市场准入衔接机制，加强监管执法，增强生态产品质量监管能力。

三、实施步骤

（一）建立“两山银行”运营机构（2020年8月底前）

注册成立缙云县生态资源资产经营管理有限公司（暂定名，简称“县两山公司”），同时行使两山银行的有关职责。8月份前完成管理层配备和内设部门设置，建立健全内部管理制度，开展前期工作。各乡镇已成立的乡镇级两山公司开展与县级两山公司对接工作。

责任单位：财政局（国资办）、发改局、农业农村局、林业局、自然资源和规划局、市场监管局、建设局、水利局、文广旅体局、交通运输局、行政服务中心、城投公司，各乡镇政府和街道办事处。

（二）形成自然资源资产清单（2020年9月底前）

结合国土空间规划和自然资源资产负债表编制，根据乡镇（街道）上报和现场调查及确权，充分利用国产高分遥感卫星数据，确定缙云县自然资源资产整体情况，通过数据整合，初步形成缙云县自然资源资产库目录清单和“一张图”，相关数据通过授权导入县级两山公司。

责任单位：自然资源和规划局、农业农村局、水利局、统计局、行政服务中心、大数据发展中心、城投公司，舒洪镇、大洋镇政府。

（三）建立重点资源资产管控清单（2020年9月底前）

根据调查摸底情况，对县域范围内可供开发的自然资源资产实行统一管理，县、乡镇、村分别建立重点资源资产管控清单，所有自然资源资产项目开发需经统一平台流转，加强规划空间、用地指标统一管控，按照分类分级原则分别报备。

责任单位：自然资源和规划局、农业农村局、水利局、文广旅体局、生态环境局、城投公司，舒洪镇、大洋镇、东渡镇、胡源乡、方溪乡政府。

（四）整合提升形成项目库（2020年11月底前）

对近期可供开发的闲置资源及低效开发项目，根据所有者意愿，通过采取租赁、入股、托管、赎买等多种形式，由县、乡镇、村项目公司开展集中收储，将资源流转到县“两山银行”平台，由县级两山公司或项目公司对分散资源进行整合提升，按照区域、产业分类，策划形成集中连片优质的自然资源资产项目包。县产业基金、金融机构对项目收储和整理提升给予重点支持。

责任单位：财政局、发改局、自然资源和规划局、农业农村局、林业局、水利局、建设局、文广旅体局、城投公司，舒洪镇、大洋镇、东渡镇、胡源乡、方溪乡政府。

（五）引入社会资本和专业团队（2020年12月后）

对整理提升或初步开发的自然资源资产项目，由县两山公司或项目公司开展项目招引，通过混合所有制、股份合作、委托经营等方式，引入社会工商资本和市场专业人才，重点加大与央企、地方国企、有实力的民企合作，发展现代农业、乡村旅游、健康养生、文化创意、精品民宿等新产业新业态，提高资源综合利用效益。

责任单位：投资促进中心、城投公司，舒洪镇、大洋镇、东渡镇、胡源乡、方溪乡政府。

以上所有项目的流转、收储和开发，均通过“两山银行”平台进行登记，按照相关配套改革，给予“三权分置”等确权认证。按照“标准地”+“承诺制”改革，结合生态产品价值评估和总量占补平衡，由专家委员会与第三方专业机构对项目运营开展全程监管、跟踪和评估。

四、保障举措

（一）加强组织领导

依托缙云县生态产品价值实现机制工作领导小组，建立缙云县“两山银行”试点工作协调推进机制，发改局、财政局（国资办）、自然资源和规划局、农业农村局、建设局、交通运输局、水利局、文广旅体局、统计局、生态环境局、行政服务中心、大数据发展中心、投资促进中心、金融发展中心、城投公司、水投公司、旅投公司（筹）、交投公司、乡村振兴公司等单位及经济开发区、丽缙园经发局、各乡镇（街道）作为成员，明确成员单位职责分工（见附件1），并建立平台搭建、调查确权、评估管控、收储整合、项目开发等工作专班，落实具体推进工作。

（二）加强政策支持

县级有关部门要加强对试点工作的政策支持和争取。加大资金支持，对于自然资源资产的收储、提升和项目开发，县财政、金融涉农资金给予优先保障，完善先建后补、贴息担保、以奖代补、税收返还奖励等方式，提高财政金融资金使用的精准性和效能。加强土地要素保障，按照乡村振兴要求，对于“两山银行”开发项目给予规划空间保障，在积极盘活存量建设用地指标情况下，每年安排一定指标予以支持。

（三）加强风险防控

县级有关单位和各乡镇要将风险防控工作贯穿于试点工作全过程。重点关注资源开发利用过程中存在的生态环境风险、自然资源三权分置和权属流转过程中的社会风险，金融和资本市场波动带来的金融风险。建立常态化的信息共享和风险评估机制，加强对各类风险的监测、预警和调控，积极开展风险排查，制定风险处置预案，确保风险防范措施到位、处置及时有效。

（四）加强督查落实

切实强化对试点工作实施情况的指导、督促检查，确保各项任务按时推进，广大群众切身利益得到有效保障。建立例会机制，加强对试点工作的统筹协调和推进，对重点改革、项目等工作推进定期不定期进行通报。加强对成员单位、乡镇（街道）绩效考核，建立公众代表、专家共同参与的监督机制，定期组织开展对试点工作的评估，并依据评估结果及时调整相关政策和措施。

附件：1.缙云县“两山银行”领导小组成员单位职责

2.缙云县“两山银行”重点收储（管控）与开发内容

3.缙云县“两山银行”总体设计框架图

4.缙云县“两山银行”操作流程

附件1

缙云县“两山银行”领导小组成员单位职责

县政府成立“两山银行”试点工作推进协调机制，办公室设在县发改局，各成员单位职责如下：

1.发改局：牵头制定“两山银行”实施意见，负责生态产品价值核算评估有关工作，牵头落实相关配套改革试点和政策制定，研究“两山银行”体系架构、运营模式等，建立完善相关工作机制。

2.财政局：会同制定“两山银行”实施意见，负责指导“两山银行”具体实施，制定“两山银行”财政支持政策，设立生态产品价值实现基金及“两山银行”发展等专项基金，负责财政资金注入“两山银行”。加大财政支农资金投入和监管，支持“两山银行”项目储备流转和开发，及时做好资金结算。

3.自然资源和规划局：负责自然资源的调查摸底、确权、登记等工作，形成自然资源“一张图”，并将有关数据信息导入县“两山银行”。负责城市规划区范围可建绿地区块规划，研究建设项目规划绿地率指标不达标可在规划区范围内异地购买的相关政策及操作办法。负责农村集体土地和国有土地使用权出让中由于良好生态、美丽风景等生态资源赋能产生价值增值的测算办法、溢价分配等政策研究与探索实践。

做好国土空间规划编制、自然资源确权发证工作，做好自然资源大数据中心建设，配合做好“两山银行”平台建设和生态产品价值核算评估有关工作；做好规划控制实施和土地、林木、矿产等重点资源管控工作；配合做好宅基地 “三权分置”改革，探索推进宅基地和农民房屋使用权发证工作，建立健全农村集体经营性建设用地入市配套制度，制定出台自然资源收储政策。

4.建设局：指导做好小城镇集中整治、美丽城镇建设后期经营与长效管理工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

负责城市规划区范围内总绿地率的占补平衡，对城市新建、改造道路及其它建设项目造成人工、自然绿地破坏、减损的，或新建项目绿地率不达标的，按规定收取易地绿化补偿费，并转变为异地购买绿地指标，开展绿地生态补偿交易。

5.交通运输局：梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”基础设施项目支持。

6.农业农村局：做好农业开发项目自然资源管控工作，制定农业开发项目自然资源评价机制；做好农村承包地经营权确权发证等工作；探索推进农村闲置宅基地和闲置农房“三权分置”改革，出台缙云县闲置农房（宅基地）流转交易实施意见，推进农村闲置农房（宅基地）流转交易；配合做好生态产品价值核算评估有关工作；指导做好美丽乡村经营开发工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

7.水利局：做好水利开发项目自然资源管控工作，制定水利开发项目自然资源评价机制；配合做好生态产品价值核算评估有关工作；指导做好美丽河湖经营开发工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。开展占用水域生态补偿交易。

8.文广旅体局：完善休闲旅游类项目评估会审机制，会同资源规划局等部门和乡镇（街道）做好三产休闲旅游类项目自然资源管控工作，制定三产类项目自然资源评价机制；对美丽精品观光带沿线的自然资源、环境风貌进行综合管控，综合开发全域旅游线路和景点；配合做好生态产品价值核算评估有关工作；梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

9.林业局：负责研究林地等生态价值评估标准及评估中介的培育、授权许可和监管。负责林权抵押贷款提质创新，增加公益林生态价值抵押的相关政策研究。负责研究松材线虫病林的林相改造、生态恢复提升的支持政策。配合做好绿地收储，开展绿地生态补偿交易，指导做好森林生态产品二级市场交易工作。

10.统计局：做好自然资产负债表编制工作，做好数据统计和整合工作，配合做好“两山银行”平台建设，配合做好生态产品价值核算有关数据统计工作。

11.生态环境局：配合做好生态产品价值核算评估有关工作，对“两山银行”项目收储、开发做好业务指导工作。

12.市场监管局：负责配合 “两山银行”注册登记等工作。

13.大数据发展中心：配合做好“两山银行”平台建设和生态产品价值核算评估有关工作，做好数据统计和整合工作，做好“两山银行”平台建设技术服务和指导。

14.行政服务中心：完善公共资源交易服务中心建设，配合做好“两山银行”平台建设，牵头做好“最多跑一次”改革，协调做好项目审核、产权发证等政务审批工作。

15.投资促进中心：做好“两山银行”项目招引工作，做好项目包装推介、准入标准制定和评估评审等工作。

16.金融发展中心：深化绿色金融改革，创新绿色金融产品，牵头制定落实金融支持政策。

17.两山银行：负责“两山银行”平台搭建及后期运营工作，做好县重点自然资源管控收储、整合提升，对收储资源进行项目策划，并做好必要的初级开发，就一产、三产项目寻求专业团队或渠道单位建立合作机制并进行项目招引开发。对乡镇级两山公司业务工作进行指导，提供技术和招商指导服务，承担森林生态产品二级市场交易平台建设与运营。

18.旅投公司（筹）：配合做好县重点资源资产收储与交易、招商工作。

19.交投公司：配合做好县重点资源资产收储与交易、招商工作。

20.水投公司：配合做好县重点资源资产收储与交易、招商工作。

21.乡村振兴公司：配合做好县重点资源资产收储与交易、招商工作。

22.金融机构：做好“两山银行”自然资源管控收储、整合提升和项目开发的金融支持工作，创新发展“两山农林贷”、“两山乡居贷”等绿色金融产品，探索土地承包经营权、林权、茶园证、宅基地使用权、房屋反租赁权等抵押形式，为农业企业、农民合作社、家庭农场等生态资源经营主体提供融资增信、产业化服务。

23.各乡镇（街道）：做好“两山银行”二级平台（子公司）搭建工作，做好管辖区域内自然资源资产调查摸底和管控、收储和开发工作，配合做好县重点资源资产收储、招商工作。

24.经济开发区：负责园区内工业企业厂区绿地率指标不达标企业异地购买指标政策研究与实践，配合做好县重点资源资产收储与交易、招商工作。

25.丽缙园经发局：负责园区内工业企业厂区绿地率指标不达标企业异地购买指标政策研究与实践，配合做好县重点资源资产收储与交易、招商工作。

附件2

缙云县“两山银行”重点收储（管控）与开发内容

1.对低效开发经营的林地、耕地通过股份化合作、收储，综合开发高效农业。

2.对闲置宅基地、农房进行收储，开发民宿、康养、文创、总部经济等。

3.对生态公益林集中连片收储流转，在更好保护的前提下，开发森林康养、休闲旅游、科学考察等，提升社会经济综合效益。

4.对美丽乡村建设中的村庄进行经营开发，鼓励抱团发展。

5.对小城镇集中整治、美丽城镇建设中的集镇进行综合经营开发。

6.对古镇、古村、老街、老屋进行重点管控，集中保护与开发。

7.对已经被其他工商资本、开发商收储或开发的山水林田湖等自然资源资产，进行综合评估，对低效开发资源资产进行回购，再次整合提升开发。

8.对乡镇（街道）、村鼓励开展全域股份化改造，对区域内的自然资源资产进行重点管控、收储，鼓励设立和做优做强资产经营公司、物业管理公司等，开展项目招引，进行全域综合开发。

9.对其他国有企业和乡镇级两山公司开发建设的绿地、水域、生态修复的农田等碎片化生态产品进行收储流转。